《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复意见》国务院政策例行吹风会

发布时间：2021-11-24 00:00:00 来源：http://www.kjghyjy.com 分类：企业动态次浏览

自然资源部副部长王广华关于《意见》介绍：

生态保护修复是守住自然生态安全边界、促进自然生态系统质量整体改善的重要措施，党中央、国务院对此高度重视。习近平总书记多次作出重要指示，强调只有恢复绿水青山，才能使绿水青山变成金山银山；要探索政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的生态产品价值实现路径，让保护修复生态环境获得合理回报。

党的十八大以来，在习近平生态文明思想指导下，各地区各部门积极推进生态保护修复，取得了显著成效。但由于历史原因，我国一方面面临一些地区生态系统受损退化严重、生态修复欠账较多，资金投入不足等不利局面，需要动员全社会力量共同参与。而另一方面，社会资本的参与的机制尚未有效形成，还存在信息披露不够充分、参与渠道不畅通、支持政策不明确、回报路径不清晰等一些实际问题。为解决这些问题，经中央全面深化改革委员会审核同意，国务院办公厅印发了《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》。

《意见》明确要求，要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻习近平生态文明思想，认真落实党中央、国务院决策部署，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，聚焦重点领域，激发市场活力。提出了坚持“保护优先、系统修复”“政府主导、市场运作”“目标导向、问题导向”“改革创新、协调推进”等4项工作原则。同时，重点明确了“参与机制”“重点领域”“支持政策”等3个方面的政策创新。

一、关于参与机制

以往社会资本参与生态保护修复的相关政策措施往往散见于不同部门、不同地方的各类文件当中，系统集成不够，造成社会资本方获取信息困难，对于可以参与的内容、参与的方式、参与的程序不够清晰，未来不可预期，导致投资渠道不够畅通，有时甚至触碰红线。

此次《意见》鲜明提出参与机制，鼓励和支持社会资本参与生态保护修复项目投资、设计、修复、管护等全过程，允许围绕生态保护修复开展生态产品开发、产业发展、科技创新、技术服务等，对生态保护修复进行全生命周期运营管护。明确了可以选择的自主投资、与政府合作、公益参与等3种不同参与方式，并通过利用获得的自然资源资产使用权或者特许经营权发展适宜产业、申请核证碳汇增量并进行交易、经政府批准的资源综合利用等获取投资回报。提出了科学设立生态保护修复项目、合理制定生态保护修复方案，并通过市场公开竞争的方式选择生态保护修复项目的修复、经营主体，确保公开透明，让每一个有能力有意愿参与的市场都有公平参与并获得回报的机会。进一步明晰了社会资本参与的内容、方式、程序，为社会资本充分掌握信息、理性分析研判、公平公正公开参与生态保护修复提供了保障。

二、关于参与的重点领域

我国生态系统复杂多样，空间差异大，生态保护修复涉及面广，整体性、系统性要求高。

党的十八大以来，习近平总书记从生态文明建设的整体视野提出“山水林田湖草是生命共同体”的论断，强调推进山水林田湖草沙冰一体化保护和修复。因此，《意见》不是从特定生态问题而是从生态系统的角度，明确了社会资本可以参与自然生态系统、农田生态系统、城镇生态系统、矿山生态系统、海洋生态系统等各种类型生态系统的保护修复，并鼓励和支持全过程参与，探索发展生态产业。这些领域，覆盖了生产、生活、生态各类国土空间，充分体现了生态系统的整体性和生态要素的关联性，引导社会资本用系统思维参与生态系统的整体保护和系统修复。同时，《意见》还特别强调，重点鼓励和支持社会资本参与以政府支出责任为主的生态保护修复，获得相应的生态产品价值回报或者政府投资。对于有明确责任人的生态保护修复任务，由相关责任人依法履行义务，承担修复或赔偿责任，当然相关责任人也可以向社会购买生态修复的专业服务。

三、关于支持政策

党的十九大提出，要构建政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与的现代环境治理体系。自然资源部组建以来，按照党中央、国务院部署，大力推进社会资本参与生态保护修复工作。2019年，出台了《关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见》，引导生态修复与土地转型利用相结合，通过政策激励吸引社会资本投入，推行市场化运作、科学化治理模式。后又陆续对开展全域土地综合整治试点、加强红树林保护修复等工作，提出激励社会资本投入的政策措施。国家林草局在造林绿化、林业普惠金融产品、生态产品研发平台等方面也进行了积极的探索。一些地方相继出台了社会资本参与矿山生态修复、土地整治等方面的有关细则，大力推进“生态修复+产业导入”等模式，取得了积极成效。自然资源部专门印发了《社会资本参与国土空间生态修复案例》，对各地经验予以推广。

《意见》在总结以往行之有效的工作模式和政策措施基础上，从规划管控、产权激励、资源利用、财税支持、金融扶持等多方面明确相关政策，充分释放了政策红利。在规划管控方面，将生态保护修复及后续产业发展的空间需求纳入国土空间规划，允许碎片化零散耕地、园地、林地及其他农用地通过空间置换和优化布局进行整合，为修复区域内的用地布局优化提供了依据。在产权激励方面，明确对集中连片修复达到一定规模和预期目标的主体，可以依法依规取得一定份额的自然资源资产使用权，从事相关产业开发；完成生态修复的社会主体，可以优先在完成修复的建设用地规模内获得自然资源开发权益，并从相关产权关联权益中获得丰厚回报。在资源利用方面，明确依据方案及其工程设计，对于施工中产生的剩余土石料等资源，可以进行综合利用，或者从交易中获得回报。同时，《意见》还明确了社会资本参与生态保护修复的财税支持、金融扶持政策。

《意见》最后从“加强组织领导”“强化示范引导”“优化监管服务”“做好宣传引导”等4个方面明确了保障机制。

下一步，自然资源部、国家林草局将会同有关部门继续深入贯彻落实习近平总书记重要指示批示精神，按照党中央、国务院决策部署，加强协同联动，认真抓好贯彻落实，形成良好的工作机制，确保《意见》落地生效。努力推动社会各界共同参加生态保护修复工作，不断为人民群众创造更多优质生态产品，不断满足人民群众日益增长的优美生态环境需要，推动美丽中国建设。

关于政策能够有效实施所采取的措施，自然资源部周远波司长作出回答：

一是要加强组织领导。在加强组织领导方面主要提出了三个层面的要求，对各地区的要求，要鼓励和支持社会资本参与生态保护修复，纳入经济社会的发展规划，要建立健全统筹协调机制。同时，要畅通渠道，听取诉求，保障社会资本的合法权益，增加社会资本的投入信心。对各级自然资源部门也提出要求，要强化工作统筹，制定生态保护修复的规划，明确修复任务，科学设立生态保护修复项目，并确定生态保护修复的目标及自然资源资产配置的要求。还有，对各有关部门和各单位的要求，要按照职责分工制定完善相关配套的政策和措施，细化操作程序，形成协同推进的工作合力。

关于此次《意见》的亮点和特点，王广华说到：

一是在规划管控方面，主要从规划引导、支持合理用地、优化空间布局等方面支持社会资本参与。比如，《意见》中市县政府应将生态保护修复和相关产业发展的空间需求纳入国土空间规划，在符合法律政策和规划的前提下，合理安排生态保护修复区的各类空间用地规模、结构、布局和时序。比如说，在耕地和永久基本农田数量不减少、质量有提升的情况下，允许做空间转换位置调整。新增加的耕地还可以用于占补平衡，节余的建设用地还可以用于增减挂钩。这两项政策对于推动生态修复、筹集相应的资金或者获取合理的回报，具有比较可观的政策价值。

二是在产权激励方面，在符合相关规定的前提下，赋予生态保护修复主体一定的权利。一是使用权，《意见》规定了对集中连片开展生态修复达到一定规模和预期目标的生态保护修复主体，允许依法依规取得一定份额的自然资源资产使用权，从事旅游、康养、体育，包括农业设施的产业开发；二是优先权，对社会资本投入并完成修复的国有建设用地，如果用于经营性用地建设项目的，在同等条件下，该生态保护修复的主体在公开竞争中具有优先权；三是转让权，社会资本投资修复并依法获得的土地、海域的使用权等相关权益，在完成修复任务后，可依法依规流转并获得相应的收益。同时，《意见》还明确提出，释放产权关联的权益，这些产权关联权益同样具有比较高的含金量。

三是资源利用方面，按照生态保护修复方案和工程设计，对于合理削坡减荷，消除地质灾害隐患等产生的土石料及原地遗留的土石料，还有河道疏浚产生的淤泥、泥沙，允许生态保护修复主体无偿用于修复工程，纳入成本管理。如果还有剩余的，允许进入市场交易，并保障生态保护修复主体的合理收益。前段时间，大家都知道土石料价格涨得很高，很多在工程过程中多余出来的碎石、废石还要找地方堆积，堆的地方还要花钱，租一块地来堆这些废弃料，一方面有需求，一方面还要占地花租金，这些如果能够综合利用、合理利用，一是减少了租地费用，二是又找到了综合利用的出路。对于社会资本进入到生态保护修复行业中，经济回报也是一个很重要的方面。刚才讲到增加耕地指标，增加建设用地增减挂钩指标，再加上这些，都是很可观的。

四是在财税支持方面，《意见》要求发挥政府投入的带动作用，探索通过PPP等模式引入社会资本开展生态修复，符合条件的可按照规定享受环境保护、节能节水等相关的税收优惠政策，社会资本投入建设的公益林，符合条件并按规定纳入公益林区划的，可以同等享受相关政府补助政策。

五是在金融扶持方面，《意见》指出，支持金融机构参与生态保护修复，积极开发适合的金融产品，按市场化原则提供中长期资金支持，还有推动绿色基金、绿色债券、绿色信贷、绿色保险等加大对生态保护修复投资力度等具体政策措施。

总之，要通过释放这些政策红利，为社会资本投入生态保护修复，进一步增强动力、激发活力，挖掘生态修复潜力。

在《意见》制定过程中，有哪些方面参与，是否听取了相关社会资本的意见以及相关针对性措施，国家林业和草原局总经济师杨超回答：

国务院办公厅出台的《意见》涵盖了各类生态系统的保护修复，应该讲，包含的领域很宽，涉及的政策也很多。为了做好《意见》的起草工作，自然资源部、国家林草局高度重视，深入调研，听取了各方面、特别是社会资本方的意见。一是对各省（区、市）已经出台的鼓励政策以及好的做法进行了调研梳理；二是分别与生态保护修复企业、金融机构、公益组织、技术咨询等各类机构进行了座谈，充分听取政策需求；三是在文件起草过程中，多次听取了有关专家学者的意见；四是两次征求并充分采纳了国家发展改革委、财政部、生态环境部等23个部门和单位的意见。

应该讲，《意见》起草过程中，较为充分地听取了各方面意见，特别是对社会资本提出的相关政策需求予以了积极回应。在具体政策制定过程中，着重考虑了以下几个方面的问题，努力提升政策措施的针对性和可行性。一是构建“谁修复、谁受益”的生态保护修复市场机制，实现政府与市场互促、激励与约束并举。坚持“谁破坏、谁修复”的刚性约束，重点支持责任人灭失和自然灾害造成的、以各级政府支出责任为主的任务。二是协同推进相关改革、共同释放政策红利。创新自然资源资产产权激励政策，支持社会资本增加生态产品供给并获得合理收益。三是借鉴了已有政策与改革实践。吸纳了国家创新重点领域投融资机制等模式，以及相关领域的支持政策和实践经验。四是重点解决政策实现路径。明确了社会资本投资的重点领域、合理回报和退出路径等机制。

《意见》提出以林草地修复为主的项目，可以利用不超过3%的修复面积从事生态产业开发，这项规定如何考虑，如何防止不良企业以生态修复为名大搞开发，杨超回答：

早在2020年，国家发改委和自然资源部就联合印发了《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划（2021-2035年）》，现在我们一般通常叫“双重”规划。在“双重”规划当中明确提出对集中连片开展生态修复，达到一定规模的经营主体，允许在符合土地管理法规和法律以及国土空间规划、依法办理建设用地审批手续、坚持节约集约用地的前提下，利用1%-3%的治理面积从事相关的产业开发。在“双重”规划里提出了1%-3%的区间，这么一项政策。基于“双重”规划中有关生态产业用地的政策，这次我们在意见当中进一步表述为以林草地修复为主的项目，可以利用不超过3%的修复面积，就是刚才说的1%-3%，这次我们索性就把它明确，不超过3%的修复面积从事生态产业开发。这既是对以往用地政策的延续，也是结合生态保护修复实践进行了适当的拓展。

今年4月30日，习近平总书记在主持中共中央政治局第二十九次集体学习时着重强调，要建立健全生态产品价值实现机制，让保护修复生态环境获得合理回报。这次《意见》提出以林草地修复为主的项目，利用较少的修复面积从事生态产业开发，是生态产品价值实现的重要路径。这条规定坚持激励与约束并举，明确产权激励措施，保障社会资本的合理回报。

周远波补充说：

在一些地区、一些企业是存在的，社会资本参与生态保护修复是一项具有开创性的新工作。一方面，需要政策激励，精准施策，努力打通堵点，解决难点，增强社会资本投入的信心。另一方面，也要明确政策底线，强化底线思维和管控措施，防范各方面的风险。《意见》在这方面也作出了部署和要求。

一是在工作原则上，强调坚持政府主导、市场运作。发挥政府规划管控、政策扶持、监管服务、风险防范等作用，统一市场准入、规范市场秩序，严禁借生态保护修复之名行开发之实，严禁突破耕地保护和生态红线，严禁各类违反法律法规规定的行为，特别是在耕地保护上，明确要求落实好最严格的耕地保护制度，坚决守住耕地红线，坚决遏制耕地“非农化”，防止“非粮化”。

二是在工作保障机制上，加强监管服务。要求加强督察和执法，全程全面依法监管，严格规范行为，建立信用监管机制，实现跨地区跨部门奖惩联动，严防以生态修复之名来行开发之实。对修复过程中涉及地理、生态、生物等方面敏感信息的采集、处置和使用，都应该按照相关规定来执行。

三是在具体工作安排上，做好制度的设计。比如，在《意见》中提到的社会资本参与矿山生态修复涉及的废弃土石料的利用，在河道疏浚中涉及的淤泥、泥沙等利用方面的政策问题，《意见》都从合理性、规范性和操作性的方面作出了明确规定。

总之，在生态修复中，要严格执行国家法律法规和政策，要保护红线、守住底线，无论以什么名义，凡属违法，都要依法查处，决不姑息。

关于《意见》在参与程序设置的考虑以及参与的过程和步骤路径，国家林业和草原据规划财务司负责人郝雁玲回答：

社会资本参与生态保护修复的程序设置，主要基于三个方面的考虑：一是为了解决社会资本参与过程中信息不对称、项目论证，以及修复方案制定等工作参与不充分、缺乏市场化运作等问题。二是重点体现公开公正公平原则，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。三是进一步明确责权率和风险双控，明晰成本和收入，使社会资本能够及时了解相关信息，清晰地预测项目风险和盈利水平，从而鼓励社会资本积极参与。

《意见》提炼并设计了四个共性程序。首先是项目设立。这是开展生态保护修复活动的依据，主要是坚持问题导向，依据各级国土空间、生态修复等规划和修复标准、修复要求，进一步确定一定区域内拟开展的生态保护修复任务和重点项目，明确提出鼓励和支持社会资本积极参与的具体投资方向、重点领域和项目并及时公开，解决信息不对称和不公开等问题。

第二是方案制定。这是引入社会资本参与生态保护修复的关键步骤，改变以往主要由政府部门制定具体生态修复方案的做法，转向在广泛征求社会意见的基础上，合理确定项目的生态保护修复方案，鼓励包括社会资本、当地居民、各利益相关方、政府部门、公益组织等在内的各类社会主体参与生态保护修复方案设计，通过汇聚众智、凝聚众识，制定出符合客观规律、满足实际需求、科学合理可行的生态保护修复方案。同时，在方案中明确各方权责、生态保护修复目标、核心指标和修复后的产业发展、自然资源资产配置等支持政策，使社会资本在拥有充分信息的情况下，能够清晰预测项目风险和盈利水平，进而达到社会资本敢于参与和愿意参与的目的。

第三是主体引入。这是通过公开竞争方式来确定社会资本的重点环节，将生态保护修复方案、相应的自然资源资产配置方案、各类指标转让及支持政策等一并公开，通过竞争方式确定生态保护修复主体暨自然资源资产的产权使用权人，并签订生态保护修复协议、土地出让合同等自然资源资产配置协议，明确修复要求、各方权利义务和违约责任。

第四是产品交易。这也是社会资本实现投资收益的重要举措和途径。通过探索建立自然资源资产与生态保护修复产品的交易渠道，公开发布产品交易规则、企业信用评级等信息，依托公共资源交易平台体系，规范市场化交易，解决社会主体担心的政策和交易风险问题，从而建立合理的投入回报机制。

需要说明的是，以上四个程序是共性的、一般性的做法，在实践中需要结合实际情况，因地制宜、实事求是地设定相应的操作程序和实施步骤。

社会资本参与生态保护的好处肯如何保障社会资本的权益和收益，周远波回答：

一是鼓励和支持社会资本参与生态保护修复是贯彻落实党中央决策部署的要求，党的十九大已经明确提出要构建“政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”的要求，出台《意见》就是贯彻落实十九大的精神，通过释放政策红利来激发市场活力，构建“谁修复、谁受益”的生态保护修复激励机制和市场机制，给予市场稳定的政策预期，保障各类市场主体相应的激励政策，引导社会资本积极参与生态保护修复的全过程和各个领域。

二是坚持问题导向，解决生态保护修复中的“瓶颈”问题。党的十八大以来，按照党中央、国务院的部署，各地区各部门积极开展生态保护修复工作，各级财政继续加大投入。在生态保护修复方面，特别是在生态功能重要、生态脆弱等区域实行重要的生态保护修复工程，也取得了明显成效。但同时我们应该看到，由于历史的原因，我国生态保护修复仍然面临着量大面广、投资需求大、建设周期长等现实问题，资金不足从某种程度上也成为了生态保护修复的“瓶颈”问题，需要我们通过深化改革完善单一的由政府财政投入为主的模式，吸引社会资本投入，创新产权安排和运作模式，建立市场化、多元化的投入机制。

三是鼓励和支持社会资本参与生态保护修复，也是发挥社会资本本身的优势和潜力，促进绿色发展的途径。当前，我国正在推进绿色产业发展，各行各业都在为实现碳达峰碳中和的目标努力。在生态保护修复领域，要按照产业生态化和生态产业化的要求，积极发挥社会资本的优势和作用，吸引社会资本参与生态保护修复，培育市场主体，增加生态就业，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府的作用，发挥政府的规制和市场调节这两个方面的优势，促进融合、形成合力，增加优质的生态产品供给，推动生态保护修复高质量发展。

刚才还提到一个具体问题，社会资本来参与生态保护修复有哪些好处，这个问题还是很难概括的。将来我们社会资本投入生态保护修复的实践中，他们会总结出许多这方面的好处和他们得到的利益。我想，有三个方面。一是荣誉感。社会资本投入生态修复也是为生态文明建设、建设美丽中国作贡献，也是在履行社会义务、带动社会就业，有利于树立企业的形象，提高社会影响力，所以社会资本投入会有一种荣誉感。二是获得感。社会资本投入生态修复全领域和各个方面，要打造生态产品、打造生态保护品牌，获得合理收益，社会资本有一定的获得感。三是生态保护修复也是一个比较复杂的系统工程，在保护修复过程中，要促进市场主体不断进行科技创新，推动绿色发展，增加社会资本发展的动力和后劲，推动企业将来可持续发展和高质量发展，这也是未来的一种获得感。

后面还有一个问题，关于如何保障企业的获得感和收益。王广华副部长刚才已经谈得很清楚，主要是在国务院办公厅的《意见》里提出了五个方面的支持和激励政策，就是规划管控、产权激励、资源利用、财税支持、金融扶持，特别是在产权激励方面，自然资源资产产权激励，有使用权、优先权、转让权还有关联权益等，通过这些政策的落地落实，就能够保证社会资本投入的合法权益和相应收益。

如何在新体制方面进行创新，调动金融机构参与生态保护修复项目的积极性，郝雁玲回答：

生态保护修复工程资金投入量大、周期长、见效慢，这是一个大家了解得比较多的方面。但是，生态保护修复具有三大效益——生态效益、社会效益和经济效益。

近年来，国家林草局积极和金融机构合作沟通，解决社会资本参与生态保护修复遇到的融资难、融资贵和融资短等问题。比如从2015年开始，我们以国家储备林建设为突破口，先后与国家开发银行、中国农业发展银行签订战略合作协议，发挥开发性、政策性银行支持林草业的作用，建立与两行的长期合作机制，共同创新贷款长周期、宽限期和低利率的金融产品。为什么这么说呢？长周期就是目前储备林建设的贷款期限最长达到30年，前8年是宽限期，只付息、不还本，从第9年开始还本付息。另外，利率是按照银行当期基准利率计算，资本金最低可以达到20%。应该说，国家储备林这个贷款是到目前为止林草业比较优惠的金融产品。截至今年8月份，全国共建设储备林达到了6561万亩，其中利用国开行、农发行两行的建设贷款建设国家储备林达到2181万亩，差不多占了1/3。从2015年开始，两行累计授信达到2420亿，实际发放贷款也达到了737亿。在社会资本参与和金融机构支持的情况下，国家也积极支持社会资本参与。比如在造林、种苗、科技支撑、病虫害防治等方面给予一定的投入。另外，中央预算内投入造林的可以作为国家储备林的资本金进行投入，通过财政补贴来进行支持。目前除了开发性、政策性银行，不少商业银行也积极参与林草业建设，特别是扩大到林业生态保护修复、生态产业、基础设施、精准扶贫等领域，开创了绿色金融支持林业生态建设的新局面。

另外，我局积极引导金融机构加大对中小微企业油茶产业的发展。可能大家对油茶比较熟悉，通过金融产品创新、拓宽抵押质押物的范围、完善信贷担保体系等设置，提升中小微企业油茶企业的融资可获得性。国家开发银行、中国农业发展银行、建设银行等金融机构也纷纷出台“油茶贷”，在这方面，对经营油茶等木本油料产业的企业、农户等主体给予针对性的金融支持。在这个方面，社会资本、金融机构和国家政府部门多方联动，共同解决生态保护修复资金投入大的问题。另外，在相关的政策上积极给予社会资本以更多的财政支持。